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作者:管理员 日期:2012-03-15 [ 加粗 高亮 还原 ]
关于建立全国客运索道责任保险机制的研究报告

财政部、工信部、国资委委托中国索道协会开展《关于建立全国客运索道责任保险机制的研究》工作,旨在通过对我国客运索道行业风险特点及保险现状进行全面、深入的调研分析,探索、研究、推动建立符合我国客运索道行业特点和需求的责任保险机制,促进索道行业安全健康发展。 

保险具有经济补偿、社会管理和防灾防损等功能,责任保险更具有转嫁投保人对第三人的民事赔偿责任、保障第三人得到及时公平赔偿、促进社会和谐稳定的独特作用。客运索道责任保险是专门针对客运索道行业设计的保险产品,是以客运索道在运营、使用过程中因发生意外事故,造成人身伤亡或财产损失,依法应由客运索道运营单位承担的经济赔偿责任为保险标的,保险公司按相关保险条款的约定,对乘客、雇员以及其他第三者进行赔偿的保险。 

客运索道作为涉及公共安全的高风险行业,引入责任保险机制,由政府推动、企业实施、市场化运作,对维护公共安全、保障企业健康发展、促进社会和谐稳定十分重要,在国际上也被证明行之有效。为此,协会邀请了国家质检总局、国家安监总局的相关领导和专业保险经纪公司、保险公司以及索道行业代表等相关人员组成课题小组,选取了江西、广西、贵州、重庆作为样本地区进行实地调研,并通过座谈讨论、发放调研问卷等多种方式对我国客运索道的风险情况及保险现状进行了全面了解和分析,并在此基础上,为建立与推行我国客运索道责任保险及其相关机制进行了开发与研究。 

一、我国客运索道行业及保险现状 

1. 我国客运索道行业发展情况。客运索道是人们通向自然的天梯,广泛应用于山岳型风景旅游区、滑雪场、跨江公共交通等场所,是一种特殊的载客交通工具。截至20106月底,我国共有客运索道852条,分布在除西藏之外的30个省、自治区、直辖市。其中,架空客运索道448条,其余为拖牵索道。近几年来,我国客运索道年平均运载约8000万人次,年营业收入约48亿元,且呈现逐年增加之势。客运索道对解决人们交通出行、保护自然环境、促进旅游业发展发挥着越来越重要的作用。我国客运索道运营起步较晚、建设水平比较落后。据《国际缆索运输杂志》统计,截至2002 年底,全世界共有客运索道3.2万条,年平均运送乘客40亿人次。其中,法国4040条,奥地利3473条,意大利3124条,瑞士2101条,德国1670条。相比之下,我们这样一个960万平方公里、山川壮丽的大国客运索道太少了。去年,国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》(国发(200941号),明确将景区客运索道纳入国家鼓励类产业目录,并将其作为加快发展旅游业主要任务之一。所以,客运索道行业必将快速增长。但是,客运索道在带给人们方便快捷旅游的同时,也将给企业安全管理和政府安全监管带来新的风险和挑战。 

2. 我国客运索道安全状况。按照《特种设备安全监察条例》的规定,客运索道属于特种设备,具有潜在危险性,如果管理不善或操作不当,将会造成安全事故。客运索道事故具有低概率、高危害、损失重、影响大等特点,一旦发生重特大事故,后果不堪设想。例如,20059月,奥地利一滑雪场索道,由于上方直升机吊装的混凝土桶坠落,导致3个吊厢被砸或者受到振动冲击,造成9人死亡,9人重伤。20081月,日本一索道的站务员,在检查乘客遗留在吊厢里的物品时从15米高处坠落、死亡。据不完全统计,仅2004年以来,德国、意大利、瑞士、美国、安哥拉、韩国、日本等国家共发生有影响的索道人员伤亡事故13起,造成数十人死亡。 

改革开放以来,我国客运索道安全形势总体平稳,事故率约为2.4×10-8,总体事故发生概率很低,但重特大事故也偶有发生。1999103,贵州省兴义市马岭河峡谷风景区发生客运索道失控坠落重大事故,造成14人死亡,22人受伤。2004104河北省秦皇岛市祖山索道发生迂回轮主轴断裂故障,造成83人高空滞留,最长滞留20小时,虽未造成人员伤亡,但社会影响较大,造成直接经济损失70.8万元。根据国家质检总局特种设备事故调查处理中心不完全统计,20032009年,全国客运索道发生人员伤亡事故4起,涉险故障3起,共造成2人死亡、8人受伤,直接经济损失80余万元。 

3. 我国客运索道保险现状。现场会谈和问卷调研表明,我国客运索道运营单位具有一定的保险意识。在51家样本企业中,未投保任何商业保险的仅有5家,占9.8%。在众多投保企业中,投保财产险的有24家,占47.06%;公众责任险的有22家,占43.14%;人身意外险的有18家,占35.29%;雇主责任险的有2家,占3.9%。由于索道运营单位对保险知识掌握不全面,加之保险公司业务开发力度不够,总体来看,我国索道保险工作处在低水平初级阶段,主要表现是: 

1)险种针对性不强。目前市场上没有专门针对客运索道行业风险特点的责任保险产品,对于客运索道运营单位的一些特有风险和保险需求无法满足,如乘客滞留和精神损害等风险尚无保险产品覆盖。 

2)保险条件不理想。目前国内客运索道总体数量有限,运营单位多属于中小企业,在购买保险产品时议价能力偏弱,获得的保险条件不够理想;此外,由于个体购买的风险单位局限性问题,保险公司承保和服务积极性均不高。 

3)企业保险意识淡薄。课题组的调研数据显示,客运索道企业主动投保比例低,企业自主投保赔偿额度也不足,达不到目前相关法规对人身伤害的赔偿要求,行业风险暴露情况严重。一旦发生恶性灾害事故,企业赔偿负担仍然很重,存在政府兜底的可能性。 

4)操作不规范。调研情况表明,目前仍有近35%的索道运营企业通过门票或客运票等撕票形式代游客投保了短期人身意外保险,不符合中国保监会《关于停止以撕票方式经营短期意外伤害保险的通知》(保监发[2008]7号)的规定。 

总之,我国索道保险工作存在的问题不适应社会主义市场经济的要求。课题组还对部分发达国家的索道保险情况进行了研究,结果表明,美国、欧盟等国家和地区均通过立法,对涉及公共安全的客运索道运营活动实施强制性责任保险。 

二、在全国推进客运索道责任保险的必要性和可行性 

1. 必要性分析 

1)保障索道事故受害人得到及时公平的赔付。作为具有潜在风险的特种设备,客运索道发生群死群伤事故的可能性客观存在。目前,大部分索道企业的经营情况并不理想,赔付能力总体不高。一旦发生重特大事故,这些企业很难独立应对巨额赔付。这既是企业的风险,也是政府和社会的风险。安全稳定是第一责任。因此,政府、索道企业和保险公司都有责任推行责任保险,转嫁企业经营风险,保障受害人合法权益,维护社会稳定。 

2)保障索道行业健康发展。近期,国务院出台了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》,规定安全生产事故职工死亡一次性赔偿补助金,按上年度全国城镇居民人平均可支配收入的20倍计算。游客的赔偿金会比职工赔偿金更高,比如近期发生的宜春空难,航空公司支付每名遇难乘客96万元赔偿金。客运索道一旦发生事故,人身财产损失大,赔付金额高,将直接影响索道企业的正常经营,有的甚至可能面临破产倒闭的境地,影响整个行业的健康发展。因此,索道运营单位必须具有风险意识,通过参与投保责任险,有效化解外部风险,保证索道行业健康发展。 

3)有利于进一步规范索道保险市场秩序。通过课题组实地调研,发现部分索道企业对涉及乘客和雇员人身安全的公众责任险、雇主责任险、人身意外险等商业保险存在重复投保的情况,同时又严重缺乏对乘客滞留风险和救助费用等项目的保障。索道企业对保险业务了解不多,保险公司对险种的设计针对性不强、服务不够,造成企业投保各自为阵、投保随意,保费高、见效少,发挥的作用有限。因此,统一推行责任保险,有利于规范和完善客运索道保险市场秩序,逐步实现索道企业、保险公司、政府监管部门多赢的格局。 

4)有利于促进索道安全监管工作改革。通过推行客运索道责任保险,引入市场化的社会管理机制,以差别化费率政策为先导,发挥经济赔偿的杠杆作用,引导保险公司参与索道行业风险防控,合理提取部分保费用于日常安全检查检验、人员培训、应急演练和行业风险防控等安全管理工作,必将进一步提高索道安全管理水平,这既是政府监管方式的改革创新,也是索道行业安全管理方式的一大进步。 

2. 可行性分析 

1)国家鼓励推行责任保险。责任保险在国外十分发达,责任保险的推广程度是一个国家保险业是否成熟的标志。我国政府高度重视责任保险推进工作,决定将其引入安全生产领域。《国务院关于修改〈特种设备安全监察条例〉的决定》明确指出:国家鼓励实行特种设备责任保险制度,提高事故赔付能力。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》明确提出:积极稳妥推行安全生产责任保险制度。目前,江西、贵州、重庆、广西、山东等地都在积极推进特种设备安全责任保险。其他行业责任保险的推行,也提供了可资借鉴的成功经验,如校园方责任险旅行社责任险医疗责任险律师执业责任保险安全生产责任险环境污染责任险等。从国家到地方,各级政府部门都高度重视安全领域责任险的推广工作,为客运索道责任保险制度的推行提供了有力的依据和指导,在政策支持层面上具备可行性。 

2)索道行业具有一定的保险意识和基础。从抽样调查来看,90.2%的企业分别购买了不同的保险产品,说明索道行业保险意识较强、基础较好。目前市场上还没有完全针对客运索道行业的保险险种,只要产品设计科学,费率厘定合理,服务措施到位,工作机制完善,就一定会得到索道企业的认可。本课题提出的客运索道责任保险机制,拟通过将全国的索道运营单位组织起来统一投保、采购,形成规模购买优势,实现客运索道行业保险标准化,能够有效降低企业保费,大幅度提高单一企业应对突发事故风险的能力,并且能够充分利用保险公司的风险管理经验和承担赔偿责任的商业积极性,进一步提高索道行业风险管理水平,在特种设备安全管理方面将是积极的创新和尝试。 

3)保险公司积极性较高,保险监管机关认可支持。目前,国内各保险经纪公司、保险公司都已经开始专业化责任保险的有益探索,在安全生产、特种设备责任以及环境污染等领域都有成形的保险产品,并积累了一定的操作经验。这些经验为客运索道责任保险产品设计和承保提供了有力的支持。同时,大力拓展责任险业务政策空间一直是保险监管机关的行业监管重心,客运索道责任保险机制的建立和示范产品的推行,也必将得到保险监管机关的认可和大力支持。 

三、客运索道责任保险产品及工作机制设计 

1. 客运索道责任保险产品设计 

1)主险保险责任。主要承保企业对乘客、雇员以及其他第三方的赔偿责任,保障客运索道在运营过程中因意外事故发生导致雇员、乘客以及第三者人身伤亡或财产损失,依法应由客运索道运营单位承担的赔偿责任或必要的救援费用等。 

2)附加险保险责任。主要承保索道乘客滞留空中赔偿和精神损害等,保障由于客运索道运营过程中因意外事故造成乘客滞留空中发生的滞留和精神损害赔偿费用。对购买其它商业保险的企业,也可享受一揽子费率优惠条件。 

3)赔偿额度。根据国家对于人身损害赔偿的法规要求,客运索道责任保险对每人每次事故的最低赔偿限额设定为30万元,考虑我国经济的发展趋势,同时为满足企业个性化的保险需求,拟设置30万、40万、50万、60万、100万等多档限额,供不同地区不同企业自主选择。 

2. 关于客运索道责任保险的机制建设 

1)行业统保机制。为有效解决我国客运索道单位分布广泛,经营规模参差不齐,分散投保保险价格过高、保险服务较差等问题,需要中国索道协会发挥引领作用,集合全行业的力量,形成足够的规模采购优势,宜采用行业标准化和企业自主选择相结合的统保采购机制。 

2)专业经纪机制。客运索道责任保险相对一般传统险种对于专业性的要求更高,而投保企业和政府主管部门的专长往往并不在保险领域,对于保险条款、索赔服务以及投保流程等方面的细节了解不深,在设计险种产品、保险采购、索赔服务等方面客观上需要引入专业保险经纪公司提供协助。 

3)社会管理机制。由保险公司提取一定保费作为风险防控专项费用,配合保险经纪公司和国家索检中心,共同建立索道防灾防损和风险管理机制,协助政府部门对投保的索道免费进行定期安全检查检验,开展人员培训,组织事故应急演练等,发挥索道责任保险机制在事故预防中的积极作用和社会管理功能。 

4)赔偿调解机制。建立由质监部门、安监部门、索道协会、承保公司、保险经纪公司、投保企业代表等各相关方共同派员组成的事故赔偿中心和事故调解中心,将事故赔偿决策权从保险公司转移出来,改变以往事故赔偿由保险公司单方决定的情况。 

5)评价调整机制。客运索道责任保险制度属于创新概念,仍处在探索试验阶段,为达到客运索道责任保险制度的长效经营和总体目标,必须在不同阶段对实施情况进行总结和回顾,评价实施的效果,总结存在的问题,及时纠正实施过程中存在的偏差,即建立客运索道责任保险制度的评价调整机制。

四、政策建议 

1. 着力提高索道行业各级领导和全体员工的风险意识和保险意识。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发<2010>23号)明确提出,“高危行业企业实行全员安全风险抵押金制度。完善落实工伤保险制度,积极稳妥推行安全生产责任保险制度。虽然目前索道行业总体上事故率不高,但其风险很大,关系到公众人身安全和社会稳定。随着经济社会的快速发展、人们旅游出行的迅猛增长、索道数量的不断增多、自然灾害的频繁发生,索道行业的安全风险也越来越大。政府、企业、游客乃至全社会都应当增强风险意识,大力宣传保险的功能,着力提高对客运索道保险工作的认识。 

2. 适时制定相关鼓励政策。客运索道责任保险业务涉及公共安全,具有一定的公益性,且各项工作尚处于探索阶段,因此,建议国家有关部门适时出台针对该险种的相关鼓励政策。建议保险监管部门研究对经营客运索道责任保险业务的保险公司给予一定程度保护政策的可行性;建议国家财政部门和安全监管监察部门研究企业安全风险抵押金与责任保险之间替代关系的政策;建议索道安全监管监察部门以多种方式支持中国索道协会探索实施客运索道责任保险工作,并进一步研究索道检验机构与保险公司开展技术合作的鼓励政策等。 

3. 支持保险机构参与客运索道安全预防和检测工作。参考国外的先进经验,鼓励支持保险公司与索道检验机构、索道企业合作,成立专门技术服务机构,推进客运索道安全监管和检验检测工作改革。 

4. 充分发挥行业协会的积极作用。在客运索道责任保险机制研究、政策制定、试点和实施过程中,应当积极发挥中国索道协会在行业中的统领作用,保证实施效果。 

5. 积极开展客运索道责任保险试点。建议按照先行试点,总结经验,逐步推广的原则,由质监部门、安监部门、索道协会、保险经纪公司共同制定试点方案,并委托保险经纪公司拟定客运索道责任保险条款、价格、赔付流程等具体方案。经过实践,不断总结经验,进一步完善保险方案和工作机制后,再在全行业推广实施。 

6. 建立健全客运索道保险法律体系。建议国家质检总局、安监总局、中国保监会出台有关文件,积极推进客运索道责任保险工作。在先行试点,总结经验、数据积累、流程完善的基础上,积极稳妥地推进客运索道责任保险强制性制度的实施进程,并适时在相关法律中予以明确规定。

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